出口管制

两用物项出口管制制度解析与企业合规建议

摘要：2020年12月1日，《中华人民共和国出口管制法》正式实施，该法首次在法律位阶层面确立了统一的出口管制专项法律制度，《出口管制法》下管制物项包括两用物项、核、军品以及其他管制物项四类。其中，两用物项种类最多、范围最广，是实践中企业接触较多的，也是《出口管制法》生效以来涉嫌违规甚至是走私国家禁止进出口货物犯罪的重灾区。2021年，商务部推进《出口管制法》的配套法规修订工作，相继发布了《两用物项出口管制内部合规指南》、《反外国制裁法》、《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》、《中国的出口管制》白皮书等具有实操指导性的一系列配套法规。2022年4月22日，商务部公布了《两用物项出口管制条例（征求意见稿）》，对之前的各相关两用物项的管理办法作了归纳及大幅调整。《征求意见稿》的出台，体现了我国出口管制立法工作正在不断统一、完善，对企业内部出口管制合规、有序开展国际经贸往来有着积极的指导意义。本文将结合两用物项出口管制制度的内容，简要分析《征求意见稿》对将来两用物项出口管制可能带来的影响，并对企业合规建设提出一些建议。

关键词：两用物项、出口管制制度、贸易合规

一、两用物项出口管制制度的定义

两用物项是指既能发挥军事用途又能发挥民事用途的敏感物项和易制毒化学品。其中凡是涉及生物、化学、核、导弹和监控化学品这五类的物项都属于敏感物项，被用以制造毒品的化学材料被称为易制毒化学品。

出口管制是一国出于维护国家安全和发展利益的考虑，对本国的公司出口和个人出口进行审查和限制甚至禁止，以防止本国的限制商品或技术流入其他国家的制度。近年来，国际环境和出口态势呈现出较为复杂的局面，部分地区频繁出现国家主权和战略资源的纷争，这无疑加大了出口管制的难度，也进一步显现出出口管制在维护国家安全利益和经济利益方面的重要地位。

根据用途的差异，出口管制物项被分为军用物项和军民两用物项。军民两用物项不仅是国家战略资源的关键用品，也是企业间贸易往来的关键物品。军民两用物项除了对维护国家安全有更重要作用，还为国家和企业带来了巨大的经济利益，因此国家将军用物项和军民两用物项的管制分立，对军用物项和军民两用物项出的出口实行不同的管制机构、管制程序、责任承担规则的制度。

二、两用物项出口管制制度存在的问题

（一） 全面管制范围不明确

《出口管制法》第二条规定了我国管制的两用物项种类，其中既包括有形的货品，还包括无形的技术和服务，相比于《两用物项和技术进出口许可证管理办法》来说有了更明确的规定。不过，《出口管制法》中虽然列举了管制物项的形式，但是对其来源、含量、可能适用的例外等具体适用情况均未做进一步明确说明，还是过于笼统。另外，《出口管制法》将两用物项的含义扩大到有军事用途的大规模杀伤性武器，但是受管制两用物项的范围不应该随意扩大，还应该兼顾两用物项的特殊性，注重保护其民事用途，从而保障国际贸易的正常开展。所以，两用物项的内涵和外延需要进一步明确，全面管制的范围采取何种标准也需要明确。

（二）管制清单不明确。

《出口管制法》第四条规定国家实行统一的出口管制制度，主要是通过管制清单来进行管理，被列入清单的两用物项在进行出口时需要符合法定的标准。该规定只是明确制定管制清单的必要性，对于清单如何制定、清单包含哪些物项等具体标准暂不明晰。而且目前中国现行的管制清单均存在不同程度的清单上管制物项描述较为模糊、缺乏明确的管控技术标准、清单更新频率较慢等问题，适时发布一套最新、最具体管制清单是有必要的。

（三）出口许可方式不明确

《出口管制法》第四条和第十二条只简单规定了我国实行统一的出口管制制度，通过实施出口许可的方式进行管理。第二十二条规定了国家两用物项出口管制管理部门受理两用物项出口申请，由发证机关统一颁发许可证。但是对两用物项的出口许可方式是否与其他物项有区别、出口许可具体采取何种方式都未作出明确规定，企业在进行出口许可申请时没有可依据的申请流程和标准。

三、《征求意见稿》下我国两用物项出口管制制度变化

（一） 取消两用物项出口经营登记制度

《征求意见稿》全篇未提及两用物项出口经营登记制度，同时《起草说明》也明确指出了“取消两用物项出口经营登记制度”。目前从事核、核两用、生物、等敏感物项和技术出口的经营者需要办理经营资格登记后方可从事相关出口活动，例如：《核两用品及相关技术出口管制条例》第7条就规定，从事核两用品及相关技术出口的经营者，须经商务部登记。未经登记，任何单位或者个人不得经营核两用品及相关技术出口。这意味着一旦《征求意见稿》生效，对于两用物项出口经营者，我国取消了出口经营资格登记制度，简化了行政流程。不过，企业也应当充分注意，这一主体限制的取消仅限两用物项出口经营者，对于核和军品的出口仍实行专营制度，相关出口经营者未取得专营资格，不得开展出口活动。

（二）完善管控名单制度

《出口管制法》第18条规定了管控名单制度，《征求意见稿》第31条在此基础上作出了细化规定，对管控名单内的进口商和最终用户可采取的措施进行了确立。此外，第32条还规定“对涉及管控名单内进口商和最终用户的相关出口不适用通用许可、免予申请许可证件等许可便利措施。”这一限制相较于第31条的禁、限制规定，全面适用于管控名单内主体而不再加以区分。这就意味着，只要相关主体被列入管控名单，则出口商必须至少先行申请许可证才可对其进行新的出口活动。对于管控名单的移除条件和程序，《征求意见稿》也做出了细化规定。

（三）引入管制编码

根据《征求意见稿》，今后两用物项将会进一步整合入一个《两用物项管制清单》中。与目前的《两用物项和技术出口许可证管理目录》相比，第一，会增设不同于HS编码的管制编码。如果管制编码与国际接轨的话，则应是类似于美国《出口管理条例》（EAR）下出口控制分类编号（ECCN），以五位编号分别表明管制两用物项的类别、呈现形式与管制目的；第二，规定了制定管制清单时应当采取适当方式征求意见并开展必要的产业调查和评价，以及时根据国家安全的需要以及行业的需求变更清单内容；第三，明确了临时管制物项的实施期限，延长后最多不得超过4年。

如果采用ECCN式的管制编码确可以解决当前《两用物项和技术出口许可证管理目录》中的技术及一些货物以及《出口管制法》还提到的有关服务、数据无法对应HS编码的问题，也为今后建立就不同国家区别待遇的出口管理体制做了铺垫。但这同时也会增加出口管制管理部门的答疑职责及出口企业在申报时的经济与时间负担以及申报不实的风险。

（四）细化了许可制度

《征求意见稿》第二章第三节关于许可制度的规定与目前规定相比，第一，取消了两用物项出口经营登记制度；第二，明确了通用许可的积极条件和消极条件；第三，规定了免予许可的积极条件与消极条件。

其中，第16条规定出口许可分为单项许可和通用许可，单项许可允许出口经营者在许可证件有效期内向一个最终用户，单次出口一种两用物项；通用许可允许出口经营者在许可证件载明的范围和有效期内，向多个最终用户多次出口多种两用物项。第18条、第19条、第20条、第21条、第22条规定了出口许可申请的审理时限计算方式和程序、出口许可的有效期、申请材料、变更和撤回程序。第23、25、26条列举了申请通用许可的条件、免于申请许可证件的情形、以及不适用通用许可或者免予申请许可证件的情况。其中，通用许可的内容与现行有效的《两用物项和技术出口通用许可管理办法》的相关内容进行了衔接，免予许可的内容也与现行的行政规章进行了衔接，但均在现行规定的基础上进行了更新，值得企业关注。

（五）出口管制合规评价、相关服务及鉴定

《征求意见稿》第7、8、43条提及了出口管制合规评价、出口管制服务、两用物项鉴定工作机制。合规评价这一工作很可能与两用物项鉴定类似，由商务部主管部门认可的第三方专业机构开展，这也是考虑到处理大量相关工作的需要；其中提供相关服务的“有关商会、协会”如中国国际商会、中国国际贸易促进委员会，很有可能成为依托对象，当然也可能由律师事务所、专门增设的专业机构等进行。但无论是何种组织机构开展相关工作，均将为相关企业开展前述活动提供更为专业化、更为便利的服务。

四、对企业的合规建议

基于《征求意见稿》在《出口管制法》的基础上进行了细化，且对现行的两用物项出口管制行政法规相关内容进行了调整和优化，我们建议企业采取下列合规应对措施：

（一）持续关注两用物项目录调整

《征求意见稿》一旦生效，对于物项出口需要结合目的国/地区、客户以及物项的管制编码来判断是否需要申请出口许可证。现阶段，建议企业在实践操作中以客户的所在地以及物项的技术参数作为判断标准，如果客户的所在地非中国，且企业负责出口清关事务，则企业应首先判定相关产品是否可能属于《两用物项和技术进出口许可证管理目录》上的物项，请业务人员判定相关产品的技术属性是否符合目录中相关物项的描述内容；如属于或无能力准确判断，则应申请出口许可证或提请商务部协助判断。未来，根据目的国家/地区的风险评估情况以及管控清单的落地情况，企业还需收集更多交易信息（包括目的国家/地区、客户名称等信息），以判断出口交易是否符合法律法规要求。

一般情况下，《两用物项和技术进出口许可证管理目录》会于每年年底由商务部公布更新后的版本。实践中，由于有关国际条约与国际义务的变化，也出现过在年中变更目录的情况，因此，相关企业应密切关注目录调整动态。特别地，《两用物项和技术进出口许可证管理目录》对有些货物的规格有明确的要求，在生产普通货物时应避免使达到管制货物的标准；企业还应注意对生产线进行严格管理，避免非两用货物中掺入两用物项。

（二）利用窗口期创建申请通用许可的条件

《征求意见稿》明确了申请通用许可的条件：1.建立两用物项出口管制内部合规制度且运行情况良好；2.从事两用物项出口业务两年以上（含两年），并多次取得两用物项出口许可；3.有相对固定的销售渠道及最终用户；4.国务院商务主管部门规定的其他条件。

其中，有意向申请的企业应提前做好规划，例如着手建立两用物项出口管制内部合规制度、申请单项出口许可等，以便尽早符合申请条件，享受许可便利。

（三） 注意《征求意见稿》下新增的报告合规义务

《征求意见稿》在多个条文中均规定了相关主体的报告义务，值得企业关注：

1. 回溯报告义务：出口经营者在完成出口后三年内，发现所出口的货物、技术或者服务存在《征求意见稿》第27条第1款规定的风险的，应当及时向国务院商务主管部门报告；

2. 最终用户和最终用途证明文件的相关报告义务：出口经营者发现最终用户和最终用途证明文件存在伪造、过期，或者以欺骗、贿赂等不正当手段获取等问题的，应当及时报告国务院商务主管部门，并协助国务院商务主管部门对相关事项进行核查；

3. 最终用户或者最终用途变更的报告义务：出口经营者、进口商发现相关两用物项的最终用户或者最终用途已经改变或者可能改变的，应当立即报告国务院商务主管部门；

4. 通用许可的定期报告义务：获得通用许可的出口经营者应当定期向国务院商务主管部门报告许可证件使用情况，并接受检查；

5. 出口服务商的报告义务：从事代理、货运、寄递、报关、第三方电子商务交易平台和金融等服务的组织和个人发现出口经营者从事出口管制违法行为时，应当立即停止提供服务，并向国务院商务主管部门报告。

无论是《出口管制法》还是《征求意见稿》，都明确了出口经营者在发现最终用户或最终用途可能发生改变时的报告义务。《征求意见稿》更是规定了违反报告义务的行政责任，情节严重的应处十万元以上三十万元以下罚款。因此，从事包括核生化导在内的两用物项出口经营业务的企业都应在交易前中后对最终用户进行尽职调查，并保证持有最终用户有效的联系方式，设立岗位职责密切关注出口货物的去向和用途。

（四）提供出口管制相关信息的合规要求

《征求意见稿》吸纳了2007年的《商务部关于企事业单位接受现场访问或审查的有关问题的公告》中的相关要求，将其提升至行政法规的层级，体现了商务主管部门对于该等合规要求的重视。中国企业出于配合境外执法机构开展行政工作的需要，需要接收外国执法机构或者外国政府的出口管制现场访问或审查，应首先与中国商务主管部门（当地商委和中国商务部）进行沟通，向中国商务主管部门表达希望其予以配合前往的意愿，在中国商务主管部门的批准和陪同下开展实地核查。

目前实践操作与现行立法保持一致，即商务主管部门明确要求企业接受境外政府的实地访问需由中国商务主管部门陪同，因此建议企业重视相关合规要求，严格按照上述程序开展相关实地核查工作。

（五）加快企业内部合规制度建设

《征求意见稿》的内容体现了立法机关对于鼓励建立出口管制内部合规体系的强烈意愿，包括“出口经营者建立两用物项出口管制内部合规制度且运行情况良好的”，给予通用许可等便利措施的前提条件，出口经营者以及出口服务商出现违规情况时”建立出口管制内部合规制度且运行情况良好使违法行为危害后果没有进一步扩大的“，是对其从轻处罚的前提条件。实践中，建立内部合规制度除了可适用通用许可等便利措施外，也确实是应对行政或刑事执法风险的防御措施。良好的内部合规制度就是减轻企业责任或适用合规不起诉的重要考量因素。因此，企业也应把握窗口期，在《征求意见稿》生效前，着手开始建立出口管制内部合规体系，尤其是将法规强制要求的“存档记录”义务提前做好规划和落实，短期看可以让企业享受许可便利和罚则减轻，长期看有利于企业在国际经贸活动中的长足稳定发展。